Nežijeme v tržní ekonomice, nýbrž v jakémsi tržně regulatorním hybridu

No a vše toto je denním chlebem správního soudnictví, říká v rozhovoru pro EM předseda Nejvyššího správního soudu Karel Šimka.
Nastupujete jako předseda na soud, kam jste v jeho začátcích přišel jako řadový soudce.  Kam se za tu dobu NSS posunul?
Soud vznikal na zelené louce.  Hledal proto své místo v ústavním systému. Začínali jsme principiálními, ale z dnešního pohledu vlastně „technicky“ jednoduchými rozsudky. Říkali jsme v nich, že víceméně všechno, co veřejná správa dělá a zasahuje do práv lidí, musí být pod soudní kontrolou. Že se veřejná správa musí k lidem chovat slušně. Že mají právo na férový proces.  Že pokud je zákon nejasný, ta nejasnost nemá jít k tíži jednotlivce, nýbrž státu. Protože je to stát, kdo píše zákony. Vzrušující gründerské časy jsou pryč. Současnost je trochu nudnější. O to komplexnější je ale povaha případů, které řešíme. Vyžadují větší „technickou“ právní zdatnost našich soudců. Už nejde tolik o principy, spíše jemně ladíme nastavení právního systému. A musíme reflektovat svou vlastní, ústavní i evropskou judikaturu. Tedy mnoho desítek tisíc rozhodnutí, která se za těch dvacet let, co fungujeme, objevila. Lidé se naučili s veřejnou správou soudit a uspět. A naučili se argumentovat. I pomocí naší judikatury.
S jakými plány o funkce nastupujete?
Žádné prudké pohyby, to je moje heslo. Udržet dosavadní standard.  Mezi léty 2015 až 2019 jsme zažili jakési právní bezčasí, nic významného se v našem oboru nestalo. Zato přibylo hodně práce. Můj hlavní úkol v příštích letech bude zvládnout nárůst naší agendy. A proplout bouřlivými časy. Poslední dva roky se česká společnost a Evropa obecně nachází v krizi. Ale zatím to není tragédie. Pandemie je katastrofou přechodnou a zvládnutelnou, která určitě pomine, snad již letos.  A ruská invaze na Ukrajinu na nás zatím bohudík dopadá jen ekonomicky. Doufejme, že to tak zůstane. Takže vedle úkolů, s nimiž jsem počítal, budu mít i úkoly, s nimiž jsem v detailu nepočítal. Nicméně jsem tušil, že nějaké nebezpečné neznámo, s nímž se bude třeba poprat, přijde. Vždycky totiž nějaké přijde.
 Lze podle Vás nalézt hranici mezi tím, jak soud zákon vykládá, a tím, že se je snaží dotvářet?  
Určitě ji nelze abstraktně definovat. Jen nacházet v konkrétních případech. A o ty hraniční se budeme mezi právníky i obecně ve veřejném prostoru vždycky hádat. Je to hledání zlaté střední cesty mezi alibismem a aktivismem.
Covidová krize pomalu končí. Jak byste ze zpětného pohledu hodnotil mimořádná opatření?  
Když něco přichází jednou za sto let, nedivím se, že zejména ze začátku nevíme jak na to. Po bitvě je každý generálem. Budu v tomhle zdrženlivý a do nikoho se trefovat nebudu. Spíš se zamysleme, jaké obecné dopady pandemie měla na celou společnost. Byly to odporné dva roky. Dusivé, nesvobodné, v řadě ohledů divné. Uzávěry hranic, omezení svobody pohybu, zavřené školy i služby. Státní zásahy předtím nepředstavitelného kalibru. Poučme se a pamatujme si to i pro příští mimořádné situace. Ty jistě přijdou, i když nejspíš budou jiné povahy. Omezení svobod jakéhokoli typu je třeba vážit na lékárnických vahách. Nepodléhat panice, přehnanému strachu a pocitu, že musíme toho či onoho (záchrany životů, ochrany jiných hodnot) dosáhnout „za každou cenu“. Nemusíme, ba dokonce nemáme. Své životy za běžných podmínek v určité míře riskujeme dnes a denně zcela dobrovolně a z dobrých důvodů. Já třeba každou cestou na NSS autem z Prahy do Brna. Život prostě rizika má. Přehnaná snaha je eliminovat, a zejména k tomu lidi nutit, i když sami nechtějí, činí život smutným a nepříjemným. Koukněme se na lockdownovou Šanghaj těchto dnů – opravdu něco takového chceme? I autoritářství s dobrými úmysly je ve výsledku nebezpečné. Rozkládá běžné fungování společnosti a může zanechat šrámy na její psychice na roky dopředu. A v našich podmínkách navíc žádný velký účinek nemělo. Míra našich restrikcí byla v rámci Evropy průměrná, a přitom relativní počet mrtvých spíše vysoký. Poučme se třeba ze Švédska. S nižší mírou restrikcí má znatelně lepší relativní počet mrtvých. V situacích typu pandemie je důležité mít dobře fungující, flexibilní, umírněnou a důvěryhodnou veřejnou správu, která na náhlá nestandardní rizika reaguje včas a kompetentně. Náš krizový management se za pandemie věru příliš nevyznamenal. Měli bychom zpětně pečlivě analyzovat, v čem všem mohl fungovat lépe.
Do jaké míry zaobírají agendu NSS různé regulace podnikání a jak byste hodnotil vztah státu a jeho různých kontrolních orgánů vůči podnikatelům?
Nežijeme v tržní ekonomice, nýbrž v jakémsi tržně regulatorním hybridu. Cenový signál, na němž je trh jako nástroj alokace vzácných zdrojů založen, je v mnoha ohledech pokřiven. Většinou ne přímo cenovými regulacemi (zde už se regulátoři snad poučili…), nýbrž regulacemi dovolených způsobů podnikání, bezpečnostními a ekologickými požadavky a pravidly ochrany spotřebitele. Všechno tohle něco stojí a projevuje se to v ceně nabízeného produktu. A samozřejmě máme vysokou míru přerozdělování daněmi a veřejnoprávními pojistnými. Veřejnými rozpočty prochází v evropských zemích kolem 40 % HDP.  Takto masivní regulace jsou samozřejmě předmětem sporů, nedorozumění, pokusů je obcházet, vydělat na nich jejich zneužitím aj. Vyzrát na regulace je dnes jeden z nejefektivnějších způsobů jak vydělat peníze. Z druhé strany je dodržování regulací předmětem nejrůznějších kontrol a případných sankcí ze strany státu, které mohou podnikatele snadno zničit. No a vše toto je denním chlebem správního soudnictví. Kdyby regulací bylo méně, správní soudy by měly méně práce a lidé by možná byli svobodnější a šťastnější. Ale co já s tím mohu dělat? Soud právo netvoří a poptávka po ekonomické svobodě zjevně v západních společnostech spíš stagnuje.
Do života občanů i podnikatelských subjektů vtrhne nekompromisně Green Deal. Jaký na něj máte názor a očekáváte kvůli tomu agendu, kterou se bude NSS zabývat?
Už v nedávné minulosti jsme se zabývali jednou dílčí oblastí transformace energetiky směrem k nízkoemisním zdrojům. Soudili jsme kauzy týkající se zdanění části tržeb za výrobu elektřiny ze solárního záření. Určitě přijdou i další takové agendy, jak budou postupně přicházet nové zelené regulace.
Green Deal je politické rozhodnutí. Zda osvícené, anebo pro evropskou ekonomiku zničující, ukáže budoucnost. Považuji za jasné, že dochází ke klimatické změně. A za vysoce pravděpodobné, že její příčinou je ve významné míře masivní vypouštění skleníkových plynů v důsledku lidské činnosti, zejména v důsledku industrializace posledních zhruba dvou staletí, a zvláště pak posledních desetiletí. Nevidím žádné přesvědčivější vysvětlení. Ale už si nejsem jist, zda reakcí na klimatickou změnu má být takto razantní, rychlá a v řadě ohledů jednostranná transformace významných částí evropské ekonomiky. Můžeme na tom ekonomicky a civilizačně vykrvácet, a ještě to ani nemusí vést ke kýženému cíli. Dnes Evropa produkuje jen menší část celosvětových emisí skleníkových plynů. Dejme tomu, že my, Evropané, se dokážeme dostat k emisně neutrální ekonomice, i když o tom mám vážné pochyby. Ale vůbec si nejsem jist, zda nás zbytek světa bude následovat tak rychle a v takové míře, aby se klima včas stabilizovalo na únosné úrovni průměrné teploty. Možná nakonec stejně budeme muset zvládnout adaptaci na o několik stupňů teplejší svět, případně nasadit geoinženýrské metody, o nichž dnes jen teoretizujeme a které zatím považujeme za příliš razantní. Ale jsem optimista a myslím, že lidstvo nějak zvládne i klimatickou změnu, nejspíš podstatně jinými cestami, než si dnes představujeme. Jen při tom možná někteří ztratí část blahobytu vydáním se na slepé cesty. Možná to budeme právě my.
Jakou část agendy NSS zabírá budování dopravní infrastruktury? Jak řešíte konflikt mezi snahami o její vybudování a její omezování ať už ze strany obcí a krajů, případně různých nátlakových ekologických organizací?
Nejde o zásadní část agendy, pokud jde o počet případů, ale bývají to ty nejtěžší, velmi komplexní. Zejména v oblasti územního plánování a povolování staveb. Některé věci nemají a nikdy nebudou mít jednoduchá řešení. Dopravní infrastruktura přináší obvykle prospěch mnohým, ale náklady v podobě snížení kvality života některým. A většinou se negativním dopadům nedá úplně vyhnout. Takže vlastně přezkoumáváme nějakou velmi komplexní optimalizační úvahu příslušného úřadu. Naší rolí není určit trasu dálnice, nýbrž ověřit, zda úřad dostatečně zjistil, jaké všechny aspekty a konkurující si hodnoty jsou ve hře, a zda na základě toho zvolil jedno z přijatelných řešení.
Už se v činnosti NSS nějak výrazně projevila poslední úprava nepřípustnosti kasační stížnosti?
Zatím ne. V příštích měsících bychom se s případy přestupků, důchodů či pobytů cizinců, kde se nepřijatelnost nově objevuje, měli potkávat častěji. Bude to užitečná pomoc, ale zásadní problémy našeho přetížení se tím neřeší.
Je nějak v právu uchopitelný výraz veřejně prospěšné, a má případně nějakou přednost před čistě soukromými zájmy?
Spíš bych volil pojem veřejný a soukromý zájem. Ve veřejném zájmu je něco, co má být ku prospěchu politického společenství jako celku, třebaže to v posledku může přímo sloužit jen některým lidem. Příkladem je již zmíněná dopravní infrastruktura. Po určité dálnici budou jezdit jen někteří lidé – například z určitého regionu do města do práce. Ve veřejném zájmu je taková stavba tehdy, prospěje-li lepší práce pro lidi z daného regionu v posledku celé zemi, třeba snížením nezaměstnaností, větším bohatstvím některých, čímž se posílí blahobyt celku jako takového apod. Ale také si můžete myslet, že ve veřejném zájmu je žádnou dálnici nestavět a nechat daný region rozvíjet se autarkně, přičemž ti jeho obyvatelé, jimž se to nelíbí, se mohou do města přestěhovat. Je to všechno hodně vágní a rozhodnutí o tom, co je veřejným zájmem, jsou v posledku politické či hodnotové povahy. Často jsou zájmy soukromé v souladu, a ne v rozporu se zájmem veřejným. Pokud však dojde ke střetu, je třeba pečlivě vážit význam obou typů zájmů a snažit se při prosazení veřejného zájmu dotčení zájmů soukromých minimalizovat. Teprve když to nejde, může zasáhnout veřejná moc omezením legitimních práv, třeba vlastnictví, ale samozřejmě za patřičnou náhradu. Jednotlivec musí čas od času podstoupit v zájmu celku určitou oběť, ta mu však má být kompenzována.
Ministr spravedlnosti Pavel Blažek zmínil, že chce zavést odpovědnost státních zástupců za nezákonná trestní stíhání. Jak se to může odrazit v kárné odpovědnosti?
Třeba tak, že bude nově, možná přísněji, definována skutková podstata rozhodovacího excesu. Ale nemyslím si, že to je realistická cesta. Víte, snaha postihovat soudce či státní zástupce za rozhodovací činnost se periodicky vrací, co jsem v justici, a to je už skoro čtvrt století. Judikatura kárných senátů přitom jak u soudců, tak u státních zástupců rozhodovací exces jako možné kárné provinění zná a v praxi nezřídka řeší. U státních zástupců k tomu z poslední doby existuje doktrinálně skvělé a důkladně propracované rozhodnutí kárného senátu vedeného mým kolegou Petrem Mikešem, který se týkal známé kauzy Postoloprty. I já jsem jako předseda kárného senátu ve věcech soudců několikrát tuto otázku řešil.
Osobně si myslím, že státní zástupci potřebují více než postihy v kárném řízení pracovat na své profesní mentalitě. Mám za to, že mají co nejvíc sledovat ideál neutrality, objektivity, nestrannosti a umírněnosti. Nemají být honicími psy, kteří pronásledují skutečné nebo jen domnělé zločince ze všech sil, nýbrž pečlivými strážci zákonnosti a přiměřenosti postupů systému trestní spravedlnosti.
Myslíte si, že NSS se daří odstraňovat i systémové vady v přístupu správních orgánů, viz například éru zajišťovacích příkazů, a že si z toho příslušné orgány berou ponaučení?
No, zrovna u zajišťovacích příkazů se myslím naše úsilí projevilo na obecné praxi daňové správy velmi blahodárně. Některé příliš ostré postupy byly zmírněny, se zajišťovacími příkazy je dnes nakládáno podstatně obezřetněji a jsou využívány jen tam, kde nejsou k dispozici mírnější prostředky. V jiných oblastech veřejné správy je naše judikatura možná méně viditelná, ale přesto působí, a podle mě z Česka dělá lepší místo k životu. Správní rozhodnutí jsou přesvědčivěji odůvodněna, úřady neignorují argumenty účastníků řízení. Vědí už také, že platí Ústava a že lidé mají základní práva. Problémem je někdy rychlost řízení, ale to platí i pro nás, správní soudy. Obecně bych řekl, že česká veřejná správa vcelku dobře vyřizuje běžné případy. S čím si často neumí poradit, jsou komplexní, nejednoznačné kauzy, které vyžadují špičkové právnické myšlení propojené s porozuměním samotné věcné problematice. Typicky třeba tvorba územních plánů, stavební řízení u velkých staveb či složité daňové kauzy. Ale jsme úplně jinde než v době, kdy jsem na NSS začínal.
Je o Vás známo, že jste ekonomicky liberál a hodnotový konzervativec. Do jaké míry může předseda soudu vtisknout takový ideový pohled celému soudu?
Mojí rolí není dělat z NSS hodnotově jednostranný soud. Máme být v určitém ohledu odrazem hodnotového naladění české společnosti, pro niž pracujeme. Nemáme jí ani moc utíkat dopředu, ani za ní zůstávat pozadu. Máme jít s ní plus mínus jejím tempem jako její bystrý, přemýšlivý, uvážlivý, komplexně uvažující a předvídavý průvodce. Proto je mým úkolem přivádět na NSS inteligentní právníky nejrůznější ch hodnotových zaměření, se širokým přehledem o právu, schopné jeden s druhým mluvit a spolupracovat. Mají se spolu konstruktivně přít a v debatě hledat nejlepší řešení. Věřím, že kvalita vzniká v konkurenci. Myšlenek, hodnot, přístupů k právu.
Je nějaký rozsudek, na který jste obzvlášť hrdý?
Neumím říci jeden jediný. Myslím, že jsem udělal kus práce v daňové judikatuře a že v daních bych uměl najít určitě deset rozsudků, které něčím pohnuly. Ale moji stopu najdete i ve výkladu soudního řádu správního, u opatření obecné povahy či u ekonomických regulací.
Na závěr jedna aktuální otázka: Sankce v souvislosti s ruskou invazí na Ukrajinu se mohou kvůli různým blokacím majetku dotknout i českých fyzických či právnických osob. Neobáváte se, že tak mohou přijít zkrátka?
To je samozřejmě závažný problém a vyžaduje uvážlivost a citlivý přístup. Jde o zásahy do majetku, tedy do základního práva, které je vedle svobody tím, co Západ definuje jako civilizační okruh respektující autonomii jednotlivce a odlišuje jej od civilizačních okruhů jiných. Sankce jsou zatím pojímány individuálně. Vztahují se na výslovně určené osoby, u nichž je patrný jasný a významný vztah k současnému ruskému politickému režimu. Jistě může být u jednotlivých osob takto zařazených na sankční seznamy debata, zda tam být mají, nebo ne. To je primárně politická otázka, byť ani ona nesmí být řešena svévolně. Ale ten samotný princip, tedy individuální přístup opřený o konkrétní skutkové důvody, je myslím adekvátní současné situaci. S Ruskem nejsme ve válce, „pouze“ stojíme na straně Ukrajiny, která se stala obětí jeho útoku, a podporujeme ji morálně, mezinárodněpoliticky, dodávkami zbraní a jiného materiálu a zpravodajsky. Zavést sankce paušálně proti všemu „ruskému“ by bylo za tohoto stavu věcí patrně nepřiměřené. A samozřejmě při individuálním přístupu musíme tím spíše dbát o to, aby se obětí sankcí v důsledku omylu či nedostatečného zjištění rozhodných skutečností nestaly osoby, na něž se sankce vůbec nemají vztahovat. Posuzovat to bude zejména Finanční analytický úřad a případně i správní soudy, pokud dojde k soudnímu přezkumu správních rozhodnutí zmrazujících majetek na základě sankcí. Musí postupovat důkladně a mít pro své kroky přesvědčivé a dostatečně spolehlivé argumenty. A případně rychle napravit chybu, pokud by k ní došlo – což v časovém tlaku a za nedostatku spolehlivých informací nelze vyloučit. Některé dopady na osoby, vůči nimž sankce nejsou namířeny, však asi nevyřešíme. Pokud ti, na něž sankce podle práva dopadnou, v důsledku toho nesplní své závazky, bude to pravděpodobně součást podnikatelského rizika těch, kdo s nimi obchodovali. Tyto dopady bychom mohli v oblasti veřejného práva zmírnit jen běžnými nástroji, třeba posečkáním úhrady daní či povinných pojistných na základě odůvodněných individuálních žádostí. Ale sám jsem zvědav, co vše praxe přinese.
Děkuji za rozhovor.
Foto: Poskytnuto Karlem Šimkou
Zdroj: Dušan Šrámek