Zákon o ochraně zdraví: bude mít hygiena pravomoci jako tajné služby?

.
To odborníci považují shodně za protiústavní a v rozporu s ochranou osobních údajů.
Například Česká advokátní komora respektuje potřebu vlády ČR legislativně reagovat na probíhající pandemii COVID-19 a provádět průběžně takové institucionální změny, které umožní celospolečensky lépe zvládnout jak tuto konkrétní situaci, tak případně v budoucnu i jakoukoli jinou. Samotné založení centralizované Státní hygienické služby proto nevnímá jako nelegitimní, jakkoli není jisté, zda v rychlosti připravený návrh zákona skutečně přinese takové změny, které umožní účinnější boj proti pandemii a jejím důsledkům.
Zásah do práva na právní pomoc
Na druhou stranu je podle ČAK třeba konstatovat, že se návrh zákona jako takový dotýká celé řady práv, která spadají do katalogu základních lidských práv a svobod a je tudíž potřeba k nim přistupovat v mezích ústavnosti, nikoli pouze co do potřeby dosažení sledovaného cíle. V tomto směru se musela Česká advokátní komora vyjádřit negativně již vůči předchozí novele zákona o ochraně veřejného zdraví, kterou předložilo Ministerstvo zdravotnictví v průběhu roku 2020. „Vycházíme přitom ze skutečnosti, že zákon o ochraně veřejného zdraví není zákonem ústavním, ale toliko podústavním a byť řeší velmi důležité otázky spojené s bezpečností ČR, jako takový musí respektovat ústavní rámec včetně mezinárodních dohod, kterými je ČR vázána. V tomto směru zákon obsahuje některá ustanovení, která jsou nepřípustným zásahem do ústavně zaručených lidských práv a svobod, včetně práva na právní pomoc a s tím spojený řádný výkon advokacie, založený na respektování povinnosti mlčenlivosti a ochranu vztahu advokát-klient. Předpokládáme, že se předkladatel nedokázal v extrémně krátkém čase, který měl na přípravu, dostatečně zorientovat v ústavněprávní problematice, a proto navrhujeme další přepracování zákona za účelem úpravy problematických pasáží tak, aby deklarovaný soulad navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem byl vyčerpávající.“
Navržené zásahy do ústavně garantových základních práv a svobod sice mohou být co do sledovaného cíle dle Komory legitimní, ale jejich provedení tuto podmínku v některých případech nenaplňují. „Je potřeba si uvědomit, že omezení základních lidských práv a svobod se musí odehrávat za podmínek stanovených obecnými ústavními principy a nemohou z nich vybočovat, byť v rámci boje proti nakažlivé chorobě v rámci ochrany veřejného zdraví. Zásahy tak musí zůstat pod kontrolou Poslanecké sněmovny, popř. vlády ve vztahu k hejtmanům, což ovšem návrh zákona nerespektuje. Navržená úprava nedává dostatečné záruky zákonnosti postupu orgánů veřejné moci a ve svém důsledku může vést k vytvoření prostoru pro její zneužívání, zejména při současném oslabení možnosti její kontroly.“
V některých aspektech, pokračují připomínky, dokonce Státní hygienická služba získává nástroje, které jsou typické pro zpravodajské služby, popř. jejichž použití je umožněno orgánům činným v trestním řízení, aniž by tomu odpovídal systém kontroly činnosti této nově zřizované služby. Opět platí, že veškerá nová oprávnění zasahující do základních lidských práv musí splňovat celou řadu podmínek pro to, aby je bylo možno v demokratické společnosti používat jako legitimní nástroj k účelu, který respektuje principy právního státu.
Česká advokátní komora proto navrhuje, aby se návrh zákona v tuto chvíli soustředil pouze na vybudování nové struktury Státní hygienické stanice a její fungování v rámci ostatních orgánů veřejné moci a zásahy do lidských práv a svobod podrobil ústavní analýze, ke které je Česká advokátní komora připravena poskytnout veškerou součinnost. „Ostatně aktuální zkušenosti z průběhu pandemie nenasvědčují tomu, že by okamžité přijetí předmětného zákona mělo představovat razantní obrat ve vývoji celé situace – rovněž i z tohoto důvodu se přikláníme ke standardnímu legislativnímu procesu.“
Skrytá aplikace?
Co se týče konkrétních připomínek, ČAK vadí navržené ustanovení, které upravuje oprávnění Ministerstva zdravotnictví a Státní hygienické služby zřídit mobilní aplikaci a zpracovávat osobní údaje pořízené prostřednictvím této mobilní aplikace, byť jde o aplikaci zřizovanou za účelem epidemiologického šetření. „Toto se bezprostředně dotýká povinnosti mlčenlivosti advokáta, a tudíž i práva na právní pomoc, neboť zde není nijak zakotvena ochrana advokátního tajemství a záležitostí klienta, které nepochybně může advokát zajišťovat i prostřednictvím svého mobilního telefonu. Z návrhu zákona není patrné, zda půjde o mobilní aplikaci, kterou si může (a nemusí) uživatel instalovat nebo zda půjde o aplikaci, která bude aplikací skrytou. Návrh zákona neupravuje ani otázky, kdo bude aplikaci provozovat, jaké osobní údaje bude aplikace využívat a jak s nimi bude nakládáno. Uvedené otázky jsou o to závažnější, že oprávnění zřídit aplikaci není nijak omezeno, takže aplikace může být použita na jiná onemocnění, což ve svém důsledku podstatným způsobem rozšiřuje okruh využití a tím i okruh dat, která se budou za tímto účelem zpracovávat. Domníváme se, že pro provozování takovéto služby mobilní aplikace za účelem epidemiologického šetření a tomu odpovídající zpracování osobních údajů musí být vydáno odpovídající mimořádné opatření na úrovni vlády, přičemž musí zároveň splňovat odpovídající záruky pro oprávnění subjektů, kterých se shromažďované údaje týkají.“
Nově navrhované znění ust. § 69, tvrdí dále advokáti ve svých připomínkách, významně rozšiřuje dosavadní mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku. Česká advokátní komora je přesvědčena, že mimořádná opatření v tomto rozsahu nemohou být ukládány na základě zákona o ochraně veřejného zdraví, neboť v řadě případů svou intenzitou zasahují do lidských práv a svobod nad míru, která je u podústavních pramenů práva neakceptovatelná. Případné omezení lidských práv musí být provázáno s právní úpravou mimořádných stavů dle zákona o bezpečnosti ČR a krizového zákona a musí v každém případě splňovat podmínku proporcionality k mimořádnosti dané situace, na kterou mají reagovat, a to při maximálním šetření dotčených práv a svobod. Z hlediska navrhovaných zásahů do práv a svobod je nepřijatelné, aby takto závažné zásahy současně postrádaly vhodné záruky ústavnosti. „Shora uvedené se týká především těch opatření, která jsou co do možného výkladu natolik elastická, že se do nich vejde prakticky vše, a proto jej navrhujeme vypustit, neboť pravomoc správního orgánu musí být vymezena naprosto určitě a nemůže dávat prostor pro libovůli, což oprávnění typu „zákaz nebo nařízení další určité činnosti za účelem snížení rizika onemocnění, likvidace epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku“ rozhodně nesplňuje.“
Rozpor s GDPR
Také Úřad pro ochranu osobních údajů nepovažuje návrh zákona za způsobilý dalšího legislativního procesu a požaduje jeho zásadní dopracování. Návrh zákona podle Úřadu postrádá jasný a dostatečný právní základ pro zvládání nákazy SARS-CoV-2, vykazuje podstatné vady formální i materiální. Jednak absentuje stanovení priorit, a rovněž regulace zpracování osobních údajů je mimořádně nekvalitní, čehož příčinou je, že posouzení vlivu na ochranu osobních údajů (DPIA) je jen jeho formální nápodobou. „Zásah do lidských práv je enormní a pravděpodobně neproporcionální, neboť není přijatelné, že závažné zásahy do oprávnění a svobod nejsou kompenzovány hodnými zárukami, přičemž typickým příkladem je omezení činnosti provozovny angl. shutdown) nebo neomezený zákaz nebo nařízení další určité činnosti. Rovněž trasování (epidemiologické šetření) je regulováno nedostatečně a důvodová zpráva není skutečnou důvodovou zprávou.“
ÚOOÚ vadí i skutečnost, že navržená zpracování osobních údajů nejsou zdařilá. Návrh nedůvodně rozšiřuje výčet osobních údajů, které jsou úřady veřejného zdraví oprávněny zpracovávat, aniž by potřebnost dat a konkrétní nové kompetence byly řádně odůvodněny. Zcela absentuje podrobná regulace zpracování osobních údajů v SHS. V předání osobních údajů jsou sice stanoveny záruky, které navrhl ÚOOÚ, ale chybí řádné stanovení podstaty tohoto předání, tj. o tom komu a za jakých okolností. Absentuje jednoznačný výběr právního základu podle GDPR. „Nepřijatelné je, bez řádného vysvětlení, rozšíření okruhu příjemců osobních údajů v návrhu novely zákona o zdravotních službách, kde zcela absentuje stanovení účelu, neboť „plnění úkolů podle jiných právních předpisů“ za něj nelze považovat; to by šlo vložit kteréhokoliv vykonavatele veřejné správy. V návrhu chybí povinné informování veřejnosti o agregovaných výsledcích epidemiologického šetření. Úřad pro ochranu osobních údajů znovu připomíná, že pro zásahy do lidských práv je třeba specifikovat míru mimořádného stavu a že k trasování by mělo docházet až při epidemii nebezpečné vysoce nakažlivé choroby.“
Absence strategického rozhodnutí o prioritách, konstatuje UOOÚ ve svých připomínkách, se projevuje tím, že návrh mísí právní normy, které je nezbytné schválit maximálně rychle (právní základ tzv. chytré karantény), právní normy, které jsou sporné (omezení lidských práv) a právní normy, které nově budují institucionální zajištění této oblasti (sloučení hygienických stanic a zdravotních ústavů), kde rozhodně nemůže stačit „pokyn pana předsedy vlády“, jak uvádí předkládací zpráva, neboť podle ústavy vlády rozhoduje ve sboru. „To právo degraduje na pouhý instrument, místo aby to byl základ uspořádání společnosti.
Vyloučení náhrad škody
„Mimořádná opatření, která návrh zákona o ochraně veřejného zdraví zavádí a svěřuje do pravomoci Státní hygienické služby, významně omezí základní práva podle Listiny základních práv a svobod. Zároveň vyloučí možnost domáhat se náhrady škody, kterou můžou kroky, jako je uzavření provozů, omezení pohybu a další zákazy, podnikatelům způsobit.“  Vyplývá to z právního rozboru, který v meziresortním připomínkovém řízení adresovala ministerstvu zdravotnictví Hospodářská komora. Resortu proto doporučila ponechat v novele jen ty části, které povedou k reorganizaci a digitalizaci hygienické služby. Ustanovení rozšiřující pravomoci doporučila z novely zcela vypustit.
Plošné zásahy do ústavně garantových základních práv a svobod by měly zůstat v kompetenci vlády, a tím i pod kontrolou Poslanecké sněmovny, upozornila Komora s tím, že to novela zákona o ochraně veřejného zdraví zcela opomíjí. Podle Hospodářské komory přenést pravomoc pro plošné omezování základních lidských práv a svobod na úřednický aparát, vytváří prostor pro zneužívání výkonu státní moci a oslabuje možnost kontroly excesů při výkonu státní moci.
Komora rovněž upozornila, že zavedení povinnosti pro mobilní operátory, na základě které by měli uchovávat a předávat lokalizační a další údaje o konkrétní osobě Státní hygienické službě, jde výrazně nad rámec stávajících pravidel. Podle stávající právní úpravy mají totiž k provozním a lokalizačním údajům přístup pouze orgány činné v trestním řízení, Policie České republiky, Bezpečnostní informační služba, Vojenské zpravodajství a Česká národní banka. Jedná se o úzký okruh subjektů, který navíc tuto pravomoc může využít pouze pro jednoznačně určené účely sledující silný veřejný zájem, jako jsou ochrana bezpečnosti a zdraví obyvatel či ekonomické zájmy státu. Navíc podléhají následní kontrole soudu, případně Parlamentu. „Poskytnutí podobné pravomoci Státní hygienické službě pro účely šetření fyzické osoby, která onemocněla infekčním onemocněním, Hospodářská komora považuje za krajně nebezpečné. Není zde stejně silný veřejný zájem pro sledování jakékoli osoby, která onemocní např. chřipkou. Jedná se o nebezpečný precedent prolamování a využívaní citlivých telekomunikačních dat,“ varovala Komora.
Jak dále konstatuje, návrh zákona omezuje základní lidská práva a svobody a má dopad na ochranu osobních údajů fyzických osob, a proto zkrácení meziresortního připomínkového řízení pouze na pět pracovních dnů považuje za nestandardní a vůči veřejnosti netransparentní. Zároveň doporučila v návrhu novely ponechat jen ty části, které povedou k reorganizaci a digitalizaci hygienické služby s cílem zajistit její efektivnější řízení. Ustanovení rozšiřující pravomoci v rozporu s ústavními zákony a dalšími právními předpisy doporučila vypustit. Případnou změnu pravomocí Hospodářská komora navrhla přepracovat a projednat v řádném mezirezortním připomínkovém řízení za účasti odborné i občanské veřejnosti.
Foto: pixabay.com