Mandatorní výdaje představují narůstající rozpočtové riziko

Průměrné tempo růstu reálného HDP za roky 2005-2008 bylo 5,3 procenta, za deset let 1999-2008 přes 4 procenta.
Navzdory této dekádě hospodářského růstu stát vytvářel vysoké rozpočtové schodky, připomeňme, že nejvíce to bylo 109 miliard v roce 2003, nejméně v roce 2008 přes 20 miliard, průměrný deficit ve vztahu k HDP v letech nejrychlejšího růstu 2004-2008 byl 2 procenta HDP. Byť nás na přelomu let 2008 a 2009 nezasáhla finanční krize, která ušetřila naše veřejné rozpočty od masivních záchranných injekcí (na rozdíl od většiny zemí Evropy), následná importovaná ekonomická krize obnažila dlouhodobé strukturální resp. systémové potíže našich veřejných financí. Ukázala též, jakým problémem je omezený manévrovací prostor vlády v rámci rozpočtu při výrazném ekonomickém zpomalení. Tento problém byl dán zejména vysokým podílem mandatorních výdajů v našem státním rozpočtu.
Dnes po deseti letech rovněž vrcholí období konjunktury (průměrný růst reálného HDP za poslední čtyři roky 2017-2017 byl 3,7 procenta) a ekonomika již vykazuje znaky přehřátí (zejména trh práce). Státní rozpočet sice nevykazuje hluboké rozpočtové deficity (v poledních dvou letech skončil rozpočet výrazným přebytkem 62 miliard v roce 2016, resp. mírným schodkem 6 miliard v roce 2017), byť deficitního sestavování státního rozpočtu se vláda ani nyní nezbavila. Co je ale podstatnější, strukturální potíže státního rozpočtu za uplynulých deset let nevymizely. Spíše naopak. Problém vysokých mandatorních výdajů se stal ještě tíživější.
Mandatorní výdaje jsou takové výdaje rozpočtu, které musí vláda v daném roce vynaložit, ať chce či nechce. Patří sem jednak výdaje vyplývající ze zákona, zejména sociální transfery jako jsou výdaje na starobní důchody, dávky nemocenského pojištění, státní sociální podpory, dávky v nezaměstnanosti, nebo platby státu do systému zdravotního pojištění či výdaje na dluhovou službu, a rovněž výdaje dány jinými právními normami či závazky, příspěvky do rozpočtu EU a mezinárodních organizací či státní záruky. Objem těchto mandatorních výdajů je v letošním rozpočtu plánovaný ve výši 755,9 miliard korun, což představuje více než 55 procent celkových rozpočtových výdajů. Oproti roku 2008 vzrostly mandatorní výdaje nominálně o 30 procent (z 581,8 miliard). Největší podíl tvoří sociální transfery (přes 80 procent mandatorních výdajů) a jejich váha neustále roste. Od roku 2008 se sociální transfery zvýšily o 34 procent, tedy rychleji než celkové mandatorní výdaje.
K těmto zákonným výdajům je třeba připočítat tzv. kvazimandatorní výdaje. Ty sice nejsou dány zákonem, ale mají povahu mandatorních výdajů. Stát se jich nemůže jednoduše zříct, neboť svou povahou jsou nezbytné. Jde zejména o platy zaměstnanců organizačních složek státu a příspěvkových organizací, výdaje ministerstva obrany nebo třeba smluvně ukotvené investiční pobídky, atp. V rozpočtu na letošní rok 2018 tyto kvazimandatorní výdaje jsou plánované ve výši 287,4 miliard korun, tj. dalších více jak 21 procent celkových rozpočtových výdajů. I tyto kvazimandatorní výdaje rostou – absolutně o 71,6 miliard, resp. o 33 procent oproti stavu z roku 2008. Největší podíl kvazimandatorních výdajů tvoří zmíněné platy zaměstnanců ve veřejném sektoru a i ty zejména v posledních letech výrazně rostou – letos jsou rozpočtovány ve výši 169 miliard korun, ve srovnání s rokem 2014 o 30 miliard více.[1]
Sečteme-li mandatorní a kvazimandatorní výdaje, pak tyto celkové výdaje mandatorní povahy mají být v letošním rozpočtu ve výši 1 043 miliard korun. To je oproti roku 2008 více o téměř 246 miliard korun. Co je ale podstatnější, roste váha těchto výdajů mandatorní povahy na celkových výdajích i příjmech státního rozpočtu. Za rok 2018 by měl být jejich podíl na celkových výdajích 76,5 procenta (výdaje jsou plánované ve výši 1364,5 miliard korun), a dokonce 79,4 procenta rozpočtových příjmů (plánované 1 314,5 miliard korun). V letošním rozpočtu je tak pouze 23,5 procenta výdajů, které umožňují vládě reagovat na hospodářský vývoj (a vlastně i realizovat nějakou konkrétní vládní politiku). V roce 2008 tvořily výdaje mandatorní povahy 73,6 procenta celkových rozpočtových výdajů, resp. 74,9 procenta rozpočtových příjmů. Neboli, během poslední dekády (a zároveň ekonomického cyklu) došlo k nárůstu váhy výdajů mandatorní povahy o téměř 3 procentní body, ve vztahu k rozpočtovým příjmům o 4,5 procentního bodu.
Graf: Mandatorní a kvazimandatorní výdaje státního rozpočtu 2008 a 2018 (v miliardách korun)

Zdroj: Ministerstvo financí ČR.
To na první pohled může vypadat jako malý posun. Absolutně jde ale o nemalé částky. Pokud by podíl veškerých výdajů mandatorní povahy ve státním rozpočtu zůstal na hodnotě roku 2008, tedy na 73,6 procenta, byly by dnes mandatorní výdaje „jen“ 1 004 miliard, tedy o téměř 40 miliard korun nižší. To je zhruba částka, která je alokována v letošním rozpočtu pro Ředitelství silnic a dálnic. Tento nárůst je nebezpečný i s ohledem na vývoj mandatorních výdajů během krize a následné stagnace let 2009-2013. Podíl (zejména zákonných) mandatorních výdajů totiž obecně při ekonomickém zpomalení narůstá. Mezi lety 2008 a 2013 vzrostly mandatorní výdaje v rozpočtu z 53,7 procenta na 57,2 procenta, tj. o 3,5 procentního bodu. Zkušenost z poslední naší krize ukazuje, že zpomalení ekonomiky tíživost mandatorních výdajů jen zesílí.
Prostor pro řešení je velmi omezený. Politická reprezentace za poslední dekády nenašla sílu prosadit byť sebemenší systémové opatření, které by nárůst mandatorních výdajů zbrzdilo, ne-li zvrátilo trend. Prostor pro řešení se ještě více omezil kvůli zesílenému volebnímu cyklu. Vlády mají obecně pokušení v předvolebním období navyšovat výdaje, zejména sociální transfery, což se v případě českého rozpočtu projevuje velmi citlivě. Tato předvolební krátkozrakost vlád byla u nás zesílena nešťastným podzimním termínem sněmovních voleb, kdy stará vláda sestaví rozpočet na příští rok pro vládu novou, aniž by za něj nesla jakoukoli odpovědnost, a nová vláda má jen velmi omezený prostor pro případnou korekci rozpočtu. Vláda tak má de facto rozpočet plně v rukou i se svými následky jen po dva roky svého vládnutí.
O to větší výzvou by mandatorní výdaje měly být pro rozpočet na příští a přespříští rok. Dnešní státní rozpočet totiž není na eventuální krizi připraven lépe než před deseti lety, spíše naopak. Větší ekonomické zpomalení by mohlo znamenat nejen výrazné negativní rozpočtové dopady, ale i neschopnost fiskální reakce, což by při omezenosti měnové politiky de facto znamenalo i ztrátu jakékoli makroekonomické stabilizační politiky během případné krize.
Martin Slaný, Institut VK
[1] To je dáno nejen růstem platů (rozpočet plánuje letos růst o 13 procent), ale i růstem počtu státních zaměstnanců na 453 tisíc, tj. ve srovnání s rokem 2014 o více než 36 tisíc. To je zarážející – na konci dlouhodobé stagnace naší ekonomiky (v letech 2013-2014) byl veřejný sektor schopen poskytovat své služby s výrazně menším počtem zaměstnanců.