Absurdita. Systémová podjatost paralyzuje stavebnictví

Stačí, když starosta, primátor nebo hejtman řekne, že současná podoba náměstí je vřed města a je třeba vyměnit dlažbu nebo se vyjádří, že vítá příchod nového investora do regionu. Jindy stačí, že s nějakým investorem – třeba i se státem – podepíše smlouvu nebo memorandum o spolupráci. V ten okamžik začne existovat riziko tzv. „systémové podjatosti“ místně příslušného stavebního úřadu. Zjednodušeně řečeno úředník stavebního úřadu je zaměstnancem obce, jež má na výsledku správního řízení konkrétní zájem, a to může ovlivnit jeho nestrannost, kterou ale vyžaduje zákon. Patovou situaci a hrozící paralýzu oboru má aktuálně vyřešit novela správního řádu. Sdružení pro architekturu a rozvoj ale upozorňuje, že novela je ad hoc řešení, do budoucna nebude patrně stačit a je potřeba hledat „systémové“ východisko.

Kde se vzala podjatost?

Na základě historického rozsudku Nejvyššího správního soudu (NSS) dovozují soudy nižší instance, že kvůli našemu duálnímu modelu státní správy a samosprávy by nemusel být úředník stavebního úřadu v konkrétních stavebních řízeních dostatečně nezávislý. „Stavební úřady jsou sice státní správou, ale jejich propojení s radnicemi obcí je zřejmé. Podle zákona o obcích například starosta jmenuje tajemníka úřadu a stanoví jeho plat, přičemž tajemník úřadu je nadřízený úředníkům; rada obce jmenuje a odvolává vedoucí odborů na návrh tajemníka, a podobně,“ vysvětlila podstatu problému Renáta Pintová Králová, členka Sdružení pro architekturu a rozvoj a expertka na stavební právo. Pak stačí už opravdu málo – i jedna pronesená věta v médiích nebo uzavřená smlouva o spolupráci – a pro soud je riziko podjatosti úřadu zřejmé.

Jaký je důsledek novodobého fenoménu? Stavební úřad v Hořicích s jednou zaměstnankyní je zavalen případy z Hradce Králové – teď musí například řešit křižovatku za půl miliardy. U výměny dlažby taktéž v Hradci stačilo, že primátor prohlásil, že náměstí je vředem města a případ putoval také do Hořic. Do třetice hejtman Královehradeckého kraje Jiří Štěpán podepsal memorandum s fakultami Univerzity Karlovy, aby podpořil vznik kampusu v Hradci Králové. Kvůli tomu se krajští úředníci prohlásili za podjaté a o stavbě kampusu nechtějí rozhodovat.

Starosta Chlumce zase uvítal v tisku investora do průmyslové zóny, který měl snížit nezaměstnanost v regionu a rázem byl místní úřad podjatý. Kolínští úředníci se potom prohlásili za podjaté při rozhodování o lakovně v Nymburce, protože prý na ně tlačí investor, odpůrci a média.

Od roku 2013, kdy Nejvyšší správní soud vydal rozsudek o systémové podjatosti, se jej naučili zneužívat odpůrci staveb, konkurenční investoři, ale i samotní úředníci. Výsledkem dosavadní nečinnosti státu je zdržení projektů, nejistota investorů, strach či alibismus úředníků, ztráta dotací nebo riziko uzavírání plánovacích smluv či smluv o spolupráci obecně. A mohlo by být hůř.

Absurdní konce

„Absurdním koncem může být vyloučení místně příslušných stavebních úřadů z jakéhokoliv rozhodování v území, protože obce jsou prakticky vždy účastníkem řízení minimálně proto, že jsou vlastníky infrastrukturních sítí dopravních a technických,“ podotkl právník a člen Sdružení pro architekturu a rozvoj Jiří Plos. V Praze by to například vedlo k tomu, že by veškeré rozhodování muselo být delegováno na jiné stavební úřady mimo správní území hlavního města.

„Problém tzv. systémové podjatosti názorně ukazuje, do jakých absurdit u nás došlo povolování staveb. Měly by být tedy povolovány pražské stavby v Brně?,“ dokreslil nenormálnost současného stavu Dušan Kunovský, největší tuzemský rezidenční stavitel. Podle něho je nutné nějakým způsobem systémově vztahy investora a samosprávy definovat, jinak to povede k situacím, kdy se investoři budou právě kvůli možné systémové podjatosti obávat s obcemi uzavírat smlouvy o spolupráci, v rámci kterých se například zavazují jako součást developerského projektu vybudovat mateřskou školu. A to samozřejmě negativně postihne především občany.

Řešení je na světě. Ale jen tak napůl

Stát zatím s konkrétním legislativním návrhem, jak systémovou podjatost řešit, nepřišel. Iniciativy se proto jako první chopil Pardubický kraj. Na začátku března prošel v poslanecké sněmovně prvním čtením návrh novely správního řádu. Podstatou novely je, že důvodem podjatosti nikdy nemůže být služební nebo zaměstnanecký vztah úředníka ke státu či územnímu samosprávnímu celku a úředník tak nemůže být vyloučen ze správního řízení. Ministryně pro místní rozvoj v demisi Klára Dostálová si hrozící paralýzu stavebnictví evidentně uvědomuje a Ministerstvo pro místní rozvoj návrh kraje podpořilo. Když totiž resort předložil varianty řešení systémové podjatosti, v připomínkovém řízení s jinou verzí nepochodil. Přestože stávající upořádání přináší obcím, městům a krajům problémy, modelu přenesené působnosti se vzdát nechtějí, aby neztratily kontrolu nad tím, co se u nich bude stavět.

Novela, která leží ve sněmovně, patrně ale z dlouhodobého hlediska fungovat nebude. Navíc je velkou otázkou, jak se k ní postaví soudy. „Z mého pohledu je to velice nesystémové řešení, neboť není zřejmé, proč by ostatní úředníci úřadu obce systémově podjatí byli. Správní řád by měl řešit úpravu správních řízení obecně, nikoliv ve vazbě na konkrétní činnosti,“ vysvětlila Pintová Králová. Zřejmě si to uvědomuje i ministryně Dostálová, když avizovala, že otázku systémové podjatosti znovu otevře v rámci přípravy komplexní rekodifikace stavební legislativy. V médiích zmínila, že by ráda zavedla Nejvyšší stavební úřad, který by měl zajistit právě nezávislost stavebních úřadů.

Jaké jsou možnosti?

Téma systémové podjatosti není vůbec jednoduché; právní teorie není sjednocena. Ani přední experti na stavební právo nemají jednotný názor na to, jak by mělo vypadat efektivní řešení. Členka České společnosti pro stavební právo Renáta Pintová Králová je přesvědčena, že Nejvyšší stavební úřad je správným řešením. „Jasně se tímto způsobem oddělí státní správa od samosprávy. Samospráva bude mít možnost vstupovat do procesů i nadále, a to prostřednictvím jejího postavení jako účastníka územního řízení, případně jako účastníka jakéhokoliv řízení z titulu vlastnických práv,“ řekla.

Další člen Sdružení pro architekturu a rozvoj Jiří Plos má i jiný návrh. „Mnohem lepší by byl systém efektivního dohledu státu nad výkonem správních činností – dříve, když vydávala rozhodnutí obec, se uvažovalo o zřízení tzv. ‚stavební policie‘ – důsledně a osobně odpovědně prováděných na základě dobře nastavených pravidel,“ uzavřel Jiří Plos.

Stanovisko  Sdružení pro architekturu a rozvoj