Němec: Nekoncepční zásahy do exekučního řízení snižují efektivitu výkonu práva

O rizicích této normy, která může výrazným způsobem omezit práva věřitelů a snížit vymahatelnost práva, jsme hovořili s Robertem Němcem.
Rozhovor s ROBERTEM NĚMCEM, místopředseda České advokátní komory.
V posledních letech jsme svědky změkčování podmínek pro výkon exekuce. Je tento trend oprávněný?
V první řadě si musíme uvědomit jednu zásadní skutečnost, která patrně uniká pozornosti některých politiků, kteří se snaží řešit sociální problém, nebo získat body u některých voličů zcela nepřijatelným omezením vymahatelnosti práva. Takové kroky jsou však na úkor poctivých občanu a daňových poplatníků.
Exekuce je posledním ultimativním krokem, který směřuje k výkonu pravomocného soudního rozhodnutí, které nebylo povinným splněno dobrovolně ve lhůtě stanovené soudem. Nařízení exekuce k výkonu soudního rozhodnutí předchází standardní nalézací řízení, kde nezávislý a nestranný soud hledá právo. Ztěžovat nebo znemožňovat výkon pravomocného rozhodnutí, kterým bylo věřiteli přiznáno jeho právo, ohrožuje důvěru občanů a institucí ve vymahatelnost práva a samotnou podstatu právního systému.
Na nedávném jednání sněmovního podvýboru pro oddlužení, insolvence a exekuční řízení jste zmínil, že většinu problémů s exekucemi se již podařilo vyřešit, a patří minulosti. Jaké problémy jste měl konkrétně na mysli?
Zadlužení obyvatelstva a vymáhání těchto pohledávek je pochopitelně velmi složitou a citlivou ekonomickou a sociální problematikou, nicméně již na úvod je důležité zmínit, že vymáhání jakéhokoliv práva v exekuci je fází státního výkonu moci a je takovou fází vymáhání práva, které předcházely měsíce, či spíše roky dobrovolného neplnění povinnosti ze strany dlužníka, až o jeho povinnosti musel pravomocně rozhodnout nezávislý soudní orgán. Stát proto nepochybně musí velmi pečlivě zvažovat, jak tuto oblast ovlivňovat a regulovat, aby na jedné straně podporoval ekonomický růst a spotřebu a na druhé straně zabránil nepřiměřenému zadlužení s negativními sociálními dopady. Nekoncepční zásahy ze strany státu, které jsou již delší dobu patrné, zejména neúměrnou regulací exekučního řízení významně snižují efektivitu výkonu práva, což nepochybně vede k nabourání důvěry v právní systém. Motivace společnosti ke spotřebě a nedostatečná regulace spotřebitelských úvěrů v minulých letech zřejmě zapříčinila vznik vážných sociálních problémů, mezi které spadá především předluženost některých občanů a s tím související ztráta motivace dlužníků splácet svoje závazky a účastnit se legální pracovní činnosti. Zároveň také docházelo k excesům, kdy částka vymáhaná v exekuci v důsledku sankcí a nákladů několikanásobně překročila původní pohledávku, což je nepřijatelné. Jistě nelze souhlasit s ekonomickým modelem, kdy je pro věřitele výhodné, aby dlužník neplnil svoje závazky řádně a včas. Na to reagoval stát zpřísněním regulace, zavedením oddlužení zneplatněním rozhodčích doložek ve spotřebitelských sporech, paušální náhrady nákladů právní pomoci, která byla v případech bagatelních sporů zpochybněna též ústavním soudem, regulací poskytování spotřebitelských úvěrů a zavedením přísnějšího posuzování úvěruschopnosti spotřebitele v nalézacím řízení. Jedna z nejnovějších novelizací právního řádu, konkrétně zákona o spotřebitelském úvěru, která by měla řešit problémy předlužení spotřebitelů, byla schválena v důsledku epidemie nemoci COVID-19. Tato novela mimo jiné zafixovala smluvní úrok u spotřebitelských úvěrů v případech prodlení delšího 90 dní do maximální výše repo sazby stanovené Českou národní bankou pro první den kalendářního pololetí, v němž došlo k prodlení, zvýšené o osm procentních bodů. Jedná se o zásadní novelu, která prošla legislativním procesem téměř bez povšimnutí širší veřejnosti, a při tom bude mít na budoucnost exekučního i insolvenčního řízení významný dopad.
Ukazuje se nicméně, že řada zmíněných problémů vytváří jiné. Pokud si nemůže dlužník v exekuci transparentně půjčit od bank či nebankovních institucí, půjde za nějakým pochybným lichvářem, nebo si půjčí na formálně zřízenou živnost. Snížení advokátních paušálů zase znamená, že řadu bagatelních pohledávek se nevyplatí advokátům vymáhat. Mají tedy takové regulace vůbec smysl?
Dlužník v exekuci si skutečně v důsledku zpřísněné regulace nemůže půjčit peníze od institucionálních věřitelů, protože jeho schopnost splácet úvěr je pochybná. Kontrola úvěruschopnosti dlužníka při žádosti o nový úvěr navíc dává smysl. Situace, ve které si dlužník půjčuje pouze proto, aby mohl splatit již dříve čerpaný úvěr, není udržitelná, a dlužníci pak mnohdy končí v dluhové pasti s mnohonásobnými dluhy. Proto je v rámci nalézacího řízení soudem pravidelně přezkoumáváno, zda věřitel dostatečně ověřil úvěruschopnost dlužníka s odpovídajícími následky pro věřitele. Problém dluhových pastí je však nutno řešit spíše v oblasti sociální politiky a zvyšováním finanční gramotnosti obyvatelstva. Neblahým důsledkem regulací, které ekonomicky znemožňují vymáhání byť drobných pohledávek, není správná a má nepochybně negativní ekonomické dopady na všechny poctivé občany. Ekonomická (ne)rentabilita vymáhání oprávněných pohledávek se totiž promítá do ceny produktů, protože poskytovatelé služeb musí riziko nenávratnosti své investice započítat do ceny nabízených produktů a služeb. Každá přehnaná regulace pochopitelně může vést k vytěsnění určité části obchodu do ilegální ekonomiky, což se děje již dnes. Pokud se přepálí regulace institucionálních věřitelů, klienti skončí v osidlech lichvářů, kde neplatí ani žádná regulace ani žádné soudy. Stejně jako prohibice nikdy nikde nevedla k vymýcení obchodu s alkoholem, tak i přehnaná regulace v oblasti spotřebitelských úvěrů může vést k posílení ilegálního obchodu s chudobou.
ČAK varovala nedávno před zavedením teritoriality. Co vám na tom principu vadí?
Princip teritoriality znemožňuje výběr exekutora podle efektivity jeho práce. Řada exekutorů vybudovala moderní exekutorské úřady s kvalitním personálním a IT vybavením. Tyto úřady jsou schopny vést velký počet exekučních řízení efektivně a transparentně, a to jak pro věřitele, tak i pro dlužníky. Pro věřitele je pochopitelně jednodušší komunikovat při vymáhání pohledávek s menším množstvím exekutorských úřadů s náležitým vybavením, než se stovkou různých exekutorů podle bydliště dlužníka. Mnohé z teritorialitou přidělených exekutorských úřadů ani nebudou mít odpovídající vybavení pro vymáhání většího množství pohledávek, což v případě zavedení nového modelu exekučního řízení jen zhorší efektivitu vymáhání. To samozřejmě zatěžuje celý systém dalšími náklady. Musíme si znovu připomenout, že se zde bavíme o vymáhání soudem přiznaných pohledávek, které nebyly dlužníkem dobrovolně splněny ani na základě pravomocného rozhodnutí. Exekuce nemá sloužit jako sociální služba dlužníkovi, ale jako státem garantovaný a aprobovaný systém vymáhání práva, tak jak bylo nalezeno soudem v řádném soudním řízení. Dalo by se říci, že se jedná o použití síly respektive státního donucení tam, kde nepomohla samotná aplikace práva prostřednictvím soudního rozhodnutí. Volná soutěž mezi exekutory je zásadním předpokladem zkvalitňování a zefektivňování jejich služeb. Pokud si stát přeje zavedení teritoriality exekutorů v nějaké podobě, proč bychom se nemohli inspirovat v zemích západní Evropy, kde jsou například na základě principu teritoriality přiřazovány pouze státní pohledávky, zatímco pohledávky soukromých věřitelů jsou předmětem volné soutěže mezi exekutorskými úřady. Dobrým příkladem je třeba Belgie.
Co říkáte na názor, že soudní exekutor je de facto vykonávacím soudem, takže výběr exekutora by měl splňovat stejné nároky jako je ústavní právo na zákonného soudce?
Tento názor je zcela milný. Soudní exekutor vymáhá pravomocný a vykonatelný rozsudek nezávislého soudu, který o povinnosti dlužníka rozhodl, neboť dlužník nebyl ochoten situaci řešit dobrovolně. Při výkonu takového rozhodnutí se již nemá rozhodovat o existenci nebo neexistenci práva, ale dochází pouze k výkonu rozhodnutí, které nebylo splněno na základě pravomocného a vykonatelného rozhodnutí. V tomto procesu je tedy nejdůležitějším předpokladem efektivita, aby se straně, která byla v soudním procesu úspěšná, dostalo plnění, na které má podle soudního rozhodnutí právoplatný nárok. Pokud bude efektivita vymáhacího procesu ohrožena, sníží se spolu s tím i důvěra věřitelů v právní stát, což je ten nejzákladnější princip, na kterém naše republika stojí.
A argument, že teritorialita přiblížení exekutora dlužníkovi?
Argument, že teritorialita přiblíží exekutora dlužníkovi, je často akcentovaný v řadách podporovatelů novely zejména s ohledem na snížení nákladů na vymáhání. Je však nutné si uvědomit, že nemalá část dlužníků často mění své bydliště a někteří mají zase trvalý pobyt hlášený na obecním úřadě. Poštu si samozřejmě nepřebírají. Je tedy otázkou, jak by v těchto případech byl bližší exekutorský úřad ekonomicky výhodnější. Dalším problémem tohoto argumentu je stále pokračující proces elektronizace, který jakýkoliv princip přiřazování pohledávek na základě územní blízkosti učiní obsoletní. Proč by měl věřitel na jednom konci republiky podávat exekuční návrh na druhé straně republiky, když bude valná většina úkonů stejně činěna elektronicky nebo skrze poštovní zásilky? Již dnes pracuje většina exekutorských úřadů ze svého sídla, které je k tomu náležitě vybaveno. Jedním z mála úkonů, který je třeba provádět fyzickou prohlídkou na místě, jsou mobiliární exekuce. Jen kvůli tomuto způsobu výkonu práva (který je navíc většinou používán až po marném užití jiných způsobů výkonu rozhodnutí) nemá smysl zavádět teritorialitu exekutorů. Ke snížení nákladů by stačilo ze strany státu podpořit větší spolupráci mezi exekutorskými úřady. Tedy aby se v některých případech mohli exekutorské úřady nechat navzájem jednoduše zastoupit.
Ve sněmovně rovněž proběhl seminář ohledně zkušeností se zavedením teritoriality na Slovensku. Jaké jsou tamní zkušenosti?
Na semináři na půdě UPV zazněly zkušenosti ze Slovenska prezentované zástupci Slovenské advokátní komory, slovenských exekutorů a věřitelů, které zásadním způsobem zpochybňují pozitivní dopady zavedení teritoriality prezentované slovenským Ministerstvem spravedlnosti a jednoznačně potvrzují, že došlo k výraznému zhoršení vymahatelnosti práva. Vládní návrh rovněž přichází s placením povinných záloh. I když je může v odůvodněných případech exekutor nevymáhat, nejde o zhoršení přístupu k právu, když už musel věřitel vynaložit nemalé finanční prostředky na soudní přezkum své pohledávky?
Jedná se o zatížení oprávněných věřitelů pravomocných pohledávek dalšími náklady, které povedou pouze k tomu, že některé pohledávky vůbec nebudou vymáhány, protože se to věřitelům zkrátka nevyplatí. Znovu opakuji, že každé takové opatření je v konečném důsledku na úkor ceny služeb pro poctivé spotřebitele, kteří to zaplatí za ty nepoctivé. Pokud budou taková ekonomická rozhodnutí věřitelů podporována přijetím předmětné novely nebo jí podobné alternativy, schválí tak zákonodárce nesplácení dluhů jako legitimní chování dlužníka, proti kterému nemá věřitel účinnou obranu a dále se tím zhorší platební morálka v celé společnosti.
Obdobně problematické je i zastavování exekucí, kdy po třech letech pokud věřitel nezaplatí další zálohu, exekutor exekuci zastaví, a po devíti letech ji zastaví úplně, aniž by svůj vysouzený nárok mohl věřitel v budoucnu kdykoli uplatnit. Nejedná se v podstatě o formu vyvlastnění?
Naprosto souhlasím, i v tomto případě se jedná o přenos ekonomických dopadů z nepoctivých dlužníků na věřitele. Nicméně pokud vím, tak ve znění návrhu zákona, které je v současné chvíli v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, není zmínka o tom, že by věřitel nemohl po skončení exekuce podat exekuční návrh znovu. Takový návrh by však byl samozřejmě opět spjat s úhradou záloh na náklady řízení.
Advokátům je vyčítáno, že se podílejí na „obchodu s chudobou,“ a proto se brání dalším změnám, které by posílily práva dlužníků. Co na tento argument říkáte?
To je velmi nekorektní a demagogický argument. Advokáti poskytují služby svým klientům a jako každá jiná profese mají nárok na odměnu za svoji práci. Pokud advokáti volají po vymahatelnosti práva, je to naprosto legitimní požadavek vycházející z víry v právní stát. Nemusím snad připomínat situaci před rokem 2001, kdy bylo vymáhání pohledávek doménou výhradně soudních vykonavatelů. V té době výkon rozhodnutí nefungoval a vymahatelnost pohledávek se pohybovala kolem tří až pěti procent. Pravomocný rozsudek tak byl de facto pouze bezcenným cárem papíru. Teprve zavedení současného systému, v rámci kterého stát přenesl část své odpovědnosti na soukromé soudní exekutory, vedl k obnovení vymahatelnosti práva a zvýšení důvěry občanů v právní systém. Tento systém mimochodem funguje v celé řadě zemí Evropské unie v různých obdobách, a to i přes to, že je volná soutěž mezi exekutory omezena pouze na menší území a nefunguje celostátně (musíme si však uvědomit, že Česká republika není svým územím tak rozsáhlá, aby takové dělení potřebovala).
Pomohlo by k řešení bezvýsledných exekucí snadnější odpisování takových nedobytných pohledávek?
Snadnější odpisování pohledávek je pochopitelně rozumným nástrojem. Pokud je pohledávka nedobytná, není důvod zatěžovat věřitele daňovou povinností, které neodpovídá žádný výnos. Takové řešení by však muselo být velmi exaktně upraveno zákonem, aby nedocházelo k jeho zneužívání ze strany věřitelů.
Na semináři zazněl i návrh na trestně právní liberaci, aby nemohlo docházet k stíhání pro neoprávněné nakládání s cizím majetkem. Co tomto návrhu říkáte?
Tento návrh jsem bohužel nezaznamenal, takže neznám podrobnosti, za jakých by měla tato trestně právní liberace probíhat. Principiálně však nemám problém se zproštěním trestní odpovědnosti zástupce věřitele za nevymáhání nedobytné pohledávky. Každý věřitel či jeho zástupce se v konečném důsledku rozhoduje primárně podle ekonomických následků konkrétního rozhodnutí. Pokud si tedy zástupce věřitele spočítá, že vymáhání pohledávky by se mu ekonomicky nevyplatilo, neměl by být za takové jednání sankcionován, a to už vůbec ne v rovině trestního práva. Ve výsledku by totiž věřiteli mohla větší škoda na majetku vzniknout právě vymáháním těchto nedobytných pohledávek.
Exekuční řád byl už více než padesátkrát novelizován, přičemž všechny poslední novely, a související novely OSŘ směřovaly na větší ochranu dlužníků. Nevychýlilo se kyvadlo natolik, že opět začíná přicházet zkrátka věřitel?
Ano, myslím, že v rámci populistických rozhodnutí se dostáváme do absurdní situace, kdy stát podporuje nezodpovědnost a nepoctivost. Nepochybně existují případy a situace, které si zaslouží ochranu a zvláštní pozornost zákonodárce. Nikdo jistě nepovažuje za správné postihovat nezletilého, jehož rodiče neplatí poplatky za odvoz odpadu a tomu podobné excesy, ale politici by neměli v rámci boje o hlasy voličů hazardovat s důvěrou občanů v právo a jeho vymahatelnost. Spotřebitelé by se neměli nechat mást tím, že se tyto změny dějí na první pohled v jejich prospěch. V konečném důsledku totiž každý bez výjimky zaplatí za chování těch nepoctivých ať už v ceně zboží, služeb nebo nepřímo prostřednictvím daní a poplatků. Je totiž důležité si uvědomit, že každé (nejen) politické rozhodnutí s sebou přináší i řadu důsledků, které nemusí být zákonodárcem předvídané a mohou negativně ovlivnit celou společnost.
Děkuji za rozhovor.
Foto 1: pixabay.com
Foto 2: archiv Roberta Němce